中國網/中國發展門戶網訊 作為一個負責任的年夜國，中國高度重視二氧化碳過量排放產生的嚴重環境問題，采取了一系列行動、辦法解決環境保護和經濟增長之間的牴觸，把持二氧化碳排放、促進綠色經濟增長。2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國年夜會普通性辯論上提出碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標。黨的二十年夜報告中提出“積極穩妥推進碳達峰碳中和”。習近平總書記主要講話屢次強調：“我們樹立健全綠色低碳循環發展經濟體系，持續推動產業結構和動力結構調整”“加速構建‘雙碳’政策體系”。構建“雙碳”政策體系是貫徹新發展理念、促進經濟社會周全綠色低碳轉型的軌制保證。“雙碳”目標的實現有賴于中國低碳政策的實施力度與成效。是以，若何制訂公道有用的低碳政策體系、調整和改進國家低碳發展相關軌制設定，是亟須思慮的問題。本文基于政策文本內容剖析和文本計量方式，對我國低碳政策文本進行深度發掘，從時序關聯維度梳理我國低碳政策主題的演變過程，結合“低碳戰略目標、政策主題與政策主題波動”演變動態特征，系統刻畫我國低碳管理形式的“過往式”“現在式”和“將來式”，為我國低碳管理形式的未來演進路徑供給借鑒啟發。
低碳政策的內涵及其相關概念
低碳政策是為下降高碳動力損耗、減少淨化，通過發展新動力和可再生動力、應用低碳技術、實行碳排放權買賣等方式，下降以二氧化碳為主的溫室氣體排放和增添碳匯的一系列政策及法規的組合。從環境經濟學理論來看，一方面感性個體從本身好處的最年夜化出發，過度應用資源環境等公共品，大批排放二氧化碳，形成公共好處的損害，產生負的內部性。另一方面，碳減排作為一種公共物品，既有典範性，又具特別性。典範性是指減少二氧化碳排放帶來的環境正效應是一種典範的排他性低、競爭性低的公共物品；特別性是因為碳減排是為數未幾的觸及一切主權國家的、覆蓋全球標準的公共物品，碳減排管理更具挑戰。為解決碳減排過程中出現的問題，當局需求制訂適當的政策糾正市場掉靈。由于綠色低碳發展是實現人類社會可持續發展的戰略選擇，其最後的驅動力重要源于政策導向和推動感化。
研討方式與數據處理
數據來源
本文基于“北年夜法寶”數據庫，以2000年1月1日—2021年12月31日時間區間內中心和各部委頒布的一切低碳政策作為剖析文本，參照羅敏等的檢索方法，關鍵詞為“氣候變化”“溫室氣體”“節能減排”“碳匯”“碳買賣”“低碳”“節能環保”“二氧化碳”“節約動力”“氣候管理”“綠色”“環保”“清潔”“碳排放”“碳稅”，搜集到13 045條政策。剔除與研討主題不相關和重復的政策后，最終篩選出與低碳政策高度相關的1 743條文本。
政策文天職析
起首，本文根據時間剖析法和時序區間方式，依照時間和邏輯順序切分時序區間，劃分政策發展階段。其次，參考李湘東等應用天然語言處理中的隱含狄利克雷分布（LDA）主題模子和Jensen-Shannon散度（以下簡稱“JS散度”）方式，分別構建主題強度和政策主題導向波動指數2個指標。具體而言，應用LDA主題建模技術發掘低碳政策主題，構成中心低碳政策文本的政策主題集，并進一個步驟對主題強度進行可視化剖析，以提醒低碳政策制訂者的關重視點與演變邏輯；借助JS散度構建政策主題導向波動指數，探討低碳政策的穩定性、拐點年份及政策事務；根據低碳戰略目標、時序區間內政策主題的變化及其波動情況，結合與專家的深度訪談內容，厘清我國低碳管理形式的“過往式”“現在式”和“將來式”。
政策發展階段劃分
為了更準確地梳理低碳政策主題在時序關聯維度上的演變路徑，本文基于文獻增長理論，采用時序區間方式，結合政策數量分布，將中國低碳政策的發展劃分為3個階段（圖1）。政策初始/醞釀階段（2000—2005年)：低碳政策文本數量較少且呈現不規則的波動，表白該階段國家尚未明確將碳減排納進淨化管理任務和環境政策目標，低碳政策數量較少，仍處于政策初始/醞釀階段。政策發展/萌發階段（2006—2010年）：低碳政策文本數量呈現出疾速增長的趨勢，表白該階段低碳政策制訂和頒發處于政策發展/萌發階段。政策深化/密集階段（2011—2021年）：除往2018—2019年政策數量短暫的降落，2011—2021年的低碳政策文本數量在較高的數量程度上堅持穩定，表白這一時間段低碳政策的研討制訂處于政策深化/密集階段。
低碳政策演變剖析
低碳戰略目標的演變剖析
我國二氧化碳排放量宏大的本源在于煤炭、石油等化石動力的大批燃燒。從“十一五”時期開始，我國當局相繼構建了單位國內生產總值（GDP）能耗程度、單位GDP二氧化碳排放和非化石動力在一次動力消費中的占比3個約束性指標，以促進產業結構調整，減少二氧化碳排放。
單位GDP能耗程度。2006年3月，我國在“十一五”規劃中提出第1個動力約束指標——單位GDP能耗程度，明確2010年的單位GDP能耗程度比2005年下降20%；“十二五”規劃提出，2015年的單位GDP能耗程度比2010年下降16%；“十三五”規劃提出，2020年的單位GDP能耗程度比2015年下降15%；“十四五”規劃進一個步驟請求，2025年的單位GDP能耗程度比2020年下降13.5%。通過不斷實現下降單位GDP能耗程度的目標，晉陞了動力應用效力，推進了動力清潔低碳轉型。
單位GDP二氧化碳排放。2009年12月，我國在哥本哈根舉行的聯合國氣候變化年夜會上，初次向國際社會承諾碳減排的定量目標，即到2020年，單位GDP二氧化碳排放量比2005年降落40%—45%。2015年6月，《中國國家自立貢獻》將此目標進一個步驟擴展到2030年，降落比例也進步到60%—65%。在2020年12月的氣候大志峰會和2021年10月的《2030年前碳達峰行動計劃》中，將2030年的碳減排目標確定在65%的程度以上。此中，“十二五”規劃確定2015年比2010年二氧化碳排放量下降17%的目標，“十三五”規劃中2020年比2015年下降18%，直至“十四五”規劃再次將降落比例穩定在18%。2014年11月，我國在《中美氣候變化聯合聲明》中承諾“2030年碳排放達到峰值”，并在2020年9月的聯合國年夜會上作出“2060年實現碳中和”的莊重承諾。
非化石動力在一次動力消費中的占比。2011年3月，非化石動力在一次動力消費中的占比這一約束指標被提出，并逐歩獲得完美。“十二五包養”規劃提出，2015年非化石動力在一次動力消費中的占比達到11.4%；至2014年9月發表的《國家應對氣候變化規劃（2014—2020年）》中，提出2020年非化石動力在一次動力消費中的占比達到15%；再到2014年11月發布的《中美氣候變化聯合聲明》中，提出2030年非化石動力在一次動力消費中的占比達到20%；直至2021年10月發布的《2030年前碳達峰行動計劃》中，將2030年非化石動力在一次動力消費的比例上調至25%，該戰略目標一向在無力推動新動力和可再生動力發展。
低碳政策主題的演變剖析
根據政策主題強度變化趨勢，低碳政策主題可分為3類：趨于穩定型政策主題，包括廢棄物再應用技術、節能減排和建筑節能；增長型政策主題，包括綠色技術研發、淨化防治、生態碳匯和行政監管； 波動型政策主題，包括財政激勵、新動力與可再生動力和能效約束。
從政策主題強度變化情況（圖2）來看：廢棄物再應用技術、節能減排和建筑節能政策主題經過長期發展，總體政策體系較為完美，政策發展趨于穩定；綠色技術研發、淨化防治、生態碳匯和行政監管政策主題近年來在我國低碳政策體系中占據主要位置，呈現上升的態勢；財政激勵、新動力與可再生動力和能效約束的主題強度在變化上呈波動趨勢。
從中國低碳政策重要政策主題演變路線圖（圖3）中可以發現：我國低碳政策長期努力于節約動力和減少淨化物排放，具體表現在從政策初始/醞釀階段的“淨化防治、生態保護并重”，到政策發展/萌芽階段政策主題側重于“節能減排”，最后慢慢演變為政策深化/密集階段的“節能減排減污降碳協同”的低碳政策體系。
低碳政策主題波動的演變剖析
從政策主題波動導向路徑和導致波動拐點產生的重要政策主題來看（圖4），在政策初始/醞釀階段，包養網政策主題波動指數在較高的程度上堅持波動。一方面因為我國在此階段更重視經濟的發展，對環境問題的包養網關注相對弱化，環境政策數量較少；另一方面為清楚決日益惡化的環境問題，政策更傾向于結尾管理，廢棄物再應用技術和淨化防治政策主題在此階段較為凸起。在政策發展/萌發階段和政策深化/密集階段，政策主題波動指數波動有所放緩。
政策初始/醞釀階段低碳政策主題的政策導向波動最明顯的拐點出現在2004年（PT1）。廢棄物再應用技術和生態碳匯政策主題強度的驟減、節能減排政策主題強度增強，構成了這種政策波動。2003年，黨中心提出科學發展觀的指導思惟，并于2005年將樹立資源節約型和環境友愛型社會作為國平易近經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務。關鍵政策如《國務院辦公廳關于開展資源節約活動的告訴》《關于組織開展資源節約專項檢查的告訴》等。
政策發展/萌發階段低碳政策主題的政策導向波動最明顯的拐點出現在2007年包養網（PT2）和2009年（PT3）。在PT2中，建筑節能政策主題強度相對減弱，節能減排和淨化防治政策主題強度相較增強。自2006年，節能減排被納進“十一五”規劃后，該政策主題強度持續增強。2007年，國務院成立國家應對氣候變化及節能減排任務領導小組。該階段代表性政策如《國務院關于印發節能減排綜合性任務計劃的告訴》《節能減排全平易近行動實施計劃》。在PT3中，建筑節能政策主題強度比擬PT2迎來新高，這能夠與2009年中國樓市量價齊漲，房地產成為新的投資需求有關。代表性政策如《可再生動力建筑應用城市示范實施計劃》《綠色建筑評價技術細則補充說明（運行應用部門）》等。
政策深化/密集階段低碳包養平臺推舉政策主題的政策導向波動最明顯的拐點出現在2021年（PT4）。行政監管政策主題在較高程度上小幅度降落、能效約束與生態碳匯政策的主題強度上升。代表性政策有《碳排放權買賣治理辦法（試行）》《2021年動力監督工作要點》《關于深化生態保護補償軌制改造的意見》等。
低碳政策的管理形式變革
依據激勵力度和約束力度強弱組合的變化，從低碳戰略目標、政策主題和政策主題波動的動態演變出發，厘清我國低碳管理形式的“過往式”“現在式”和“未來式”（圖5）。
摸索式管理
政策初始/醞釀階段，經濟高速增長帶來的環境壓力和參加世界貿易組織的國際壓力倍增，引發我國環境管理的變革，低碳政策主題呈現高位波動。我國在環境法令建設、治理體制方面疾速發展，開始采用收取排污費等經濟政策將淨化企業產生的負內部性內部化，重視綠色技術、淨化防治和生態保護相關政策主題，減少二氧化碳排放。處所各級當局仍以經濟發展為目標，未提出清楚明確的低碳戰略目標，對碳減排的投資和約束力度缺乏，仍處于摸索過程之中。總體來看，由于缺少環境管理的先進理論、技術和經驗，低碳管理仍處于弱約束力度和弱激勵力度組合的摸索式管理。
運動式管理
政策發展/萌發階段，隨著我國環境規制政策體系戰略轉型，當局執政理念由過往的重經濟、輕環境向經濟、環境并重轉變，低碳管理迎來新一輪變革，政策數量疾速增長，政策主題波動區間降落。我國初次明確提出要下降二氧化碳排放強度，通過設置能耗和碳排放強度雙控約束性指標持續推動綠色低碳轉型。低碳管理手腕加倍多樣，在排污費的基礎上進一個步驟實行排污權買賣軌制，并加年夜節能減排、非化石動力的財政投進，完美碳減排正內部性的財政激勵機制。低碳管理呈現出運動化和任務化特徵，原國家環境保護總局在2005—2007年先后4次掀起“環評風暴”，各地當局也相繼將節能降耗指標完成情況作為考察干部的主要指標。故該階段重要通過“自上而下”的管理形式，明確低碳戰略目標，調動各行政部門資源，使低碳任務嵌進行政體系并予以強力推動。是以，在政策發展/萌發階段我國低碳管理以運動式管理為主。
多元式管理
政策深化/密集階段，我國加倍重視經濟價值和環境價值的均衡感化，慢慢樹立“當局、市場、公眾”協同管理的長效機制。黨的十八年夜提出了“五位一體”總體布局，把生態文明放在凸起位置。黨的十九年夜進一個步驟把“堅持人與天然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特點社會主義基礎方略的主要內容，觸發了我國低碳管理的新一輪變革。實行更嚴格的低碳戰略目標，低碳運動式管理形式呈現“戰役化”特征。例如，“十三五”期間在國家層面動員和安排的淨化防治攻堅戰，通過集中社會氣力，實現減污降碳協同增效。低碳管理經濟手腕進一個步驟豐富，采用碳稅、碳買賣和生態補償機制等經濟激勵手腕，完美財稅價格機制，加年夜對綠色低碳產業、技術的支撐力度，奉行綠色采購軌制。社會公眾在低碳管理與監管中的感化不斷凸顯，環境信息表露軌制慢慢完美，有用下降公眾輿論和媒體監督企業排碳排污行為的信息不對稱，進步對淨化企業的內部監督效率。是以，在政策深化/密集階段，低碳管理的約束力度和激勵力度顯著增強，慢慢確立了“當局、市場、公眾”多元協同、管理手腕多維組合的形式，該階段低碳政策以多元式管理為主。
適應式管理
面向未來“雙碳”發展，低碳管理體系請求在約束、激勵和協調機制中更具適應性和韌性，構成長效管理的軌制基礎和邏輯。低碳政策體系應持續激勵我國綠色低碳技術的研發與推廣，推動新動力與可再生動力、綠色產業發展，優化社會資源設置裝備擺設，進步生態系統的服務才能，構成內力驅動環境友愛形式，通過自發適應性活動調整經濟與環境之間的牴觸。低碳政策體系應基于學習過程，以低碳戰略目標為指引，通過系統學習的方法，認識清楚復雜的低碳管理系統，以確定各政策主題運用的公道順序，持續系統地解決低碳發展中的復雜問題，不斷增強當局的低碳管理才能。是以，未來我國低碳管理應以適應式管理為主，公道運用激勵和約束機制，通過均衡經濟發展與環境保護來創新激勵和約束機制。
結論與政策建議
結論。本文在政策階段劃分的基礎上結合LDA主題模子和JS散度剖析方式，以可視化的情勢梳理我國低碳政策演變路徑，剖析了各政策主題強度變化及各階段的政策特征。總體來看，我國低碳管理經歷著摸索式管理、運動式管理、多元式管理和適應式管理形式的變革歷程，分歧管理形式下約束力度和激勵力度組合特征存在顯著的階段性差異。從低碳政策的演變來看，相關政策發展還存在一些缺乏之處：對新動力和可再生動力的激勵政策強度缺乏，新動力和可再生動力政策強度整體較低。財政激勵、行政監管和能效約束等過程把持類政策強度較低。市場方面相關政策較少，僅外行政監管主題下識別出碳排放權買賣相關關鍵詞。
政策建議。基于以上缺乏及我國當前“雙碳”任務的進展情況，本文提出關于未來建設“雙碳”政策體系的5方面辦法和建議。根據我國“雙碳”政策體系“1+N”架構，加速完美并細化各行業、各地區相關低碳政策。推動新動力和可再生動力的開發應用，推進風電、光伏發電平價上網項目，保證新動力裝機容量持續增長，完美相關財政補貼政策。繼續加強低碳技術創新的支撐力度，引導加年夜對新型儲能、可再生動力制氫等關鍵焦點技術的攻關力度。慢慢完美全國碳排放權買賣市場相關政策，加強企業環境信息表露，充足發揮碳市場的調節和引導感化，進一個步驟限制高能耗高排放項目發展，調整優化產業結構。加強綠色低碳宣傳教導，增強全平易近低碳意識、環保意識，充足調動社會公眾參與低碳管理的積極性，持續推動居平易近社會生涯方法、消費習慣綠色低碳轉型，繼續完美“當局、市場、公眾”協同管理體系。
（作者：魏億鋼，北京航空航天年夜學經濟治理學院 北京航空航天年夜學低碳管理與政策智能實驗室 北京航空航天年夜學城市運行應急保證模擬技術北京市重點實驗室；石佳偉，北京航空航天年夜學經濟治理學院；許冠南，北京郵電年夜學經濟治理學院。《中國科學院院刊》供稿）